2017年12月12日星期二
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加快铁路行业改革 培育可持续发展能力
    2017年10月27日至28日,国有投资公司专业委员会在郑州组织召开“国有投资公司铁路投资与建设研讨会”,30个省(区、市)承担铁路投资建设的国有铁路投资公司和承担铁路建设任务的中央企业共计106名代表参加会议。

    这次会议是在党的十九大胜利闭幕,铁路行业正在进行改革的关键时期召开的重要会议。会议一年来地方铁路投资建设取得的成绩进行了总结,对当前面临的形式和存在的问题做了深刻剖析,提出了今后的任务和对策。

    一、地方铁路建设取得非凡业绩

    过去一年来,各地方铁路公司实力快速成长,铁路项目的大规模建设带动了地方铁路公司快速成长,成为地方铁路建设的生力军,在建管模式、融资创新、征地拆迁、多元化发展等方面进行了积极探索,取得了优异的实践成果。在调整投资结构、提质增效、改善投资环境、促进地方经济发展等方面取得了很多突破,有很多创新做法和成果,值得大家学习和借鉴。

    地方铁路公司在铁路建设中勇于实践,积极探索,创新发展,为加快地方控股铁路项目建设起到了很好的示范带头作用和引领作用,充分发挥了地方优势,与各大央企优势互补,更加规范高效,更加科学合理,更加实事求是。

    一是地方控股铁路项目进展顺利。由各地方铁投控股建设的鲁南高铁、济青高铁、汉十高铁、吴中城际、合安高铁等项目,管理科学规范,征拆推进迅速,资金到位及时,有效控制工程投资、进度、质量和安全,工程进展顺利。

    二是PPP项目发展有所突破。经过浙江交投积极协调,我国首条民营资本控股的高铁PPP项目“杭绍台铁路PPP项目”开辟了铁路PPP项目发展的新起点。对推动铁路投融资体制改革,拓宽铁路投融资渠道,完善投资环境,促进铁路事业加快发展具有重要示范意义。也表明了通过对投资结构、利益分配、规范管理和风险补偿机制的优化调整,铁路项目对社会资本(特别是民营资本)是有吸引力的,这需要大家在实践中进一步探索总结。

    三是高铁经济效应凸显。在各省政府和铁路总公司的大力支持下,各会员单位加强施工组织管理,狠抓施工质量安全,2016年,全国铁路行业完成固定资产投资8015亿元,新开工项目46个,新增投资规模5500亿元。截至2016年底,全国铁路营业里程达12.4万公里,其中高铁运营里程2.2万公里以上。众多新线开通运营后,高铁成网效应愈加凸显,铁路运输能力进一步提高。郑徐高铁打通了中原地区联通长三角地区的经济“大走廊”;宝兰客专的开通,打通了通向西部高铁的最后瓶颈,实现与兰新高铁联通,贯通了铁路东西干线,宝兰客专、兰渝铁路开通后,一票难求,平均上座率98%。高铁不仅改变了城市间的距离,也悄悄改变着中国人的生活方式和思维方式,高铁对社会、经济的深刻影响还将进一步扩大,为促进和带动地方经济发展做出巨大贡献。

    二、铁路行业改革亟待加快

    当前地方铁路投资公司机遇和挑战并存,还有许多重大问题需要深入研究解决。
    一是行业垄断制约地方铁路建设。目前,铁路行业的行政垄断和市场垄断同时存在,制约地方铁路投资公司的发展和地方铁路建设的因素有增无减。

    今年铁总出台了《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》(铁总计统〔2017〕177号),对超出可研批复征拆费用10%的出资只能作为资本溢价,计入合资公司资本公积,不计入地方股份,既不符合《公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等相关规定,也不符合十九大精神,损害了地方合法权益。5月份铁总出台了《关于明确铁路企业参与非国铁控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》(铁总建设〔2017〕131号),对地方控股的国铁项目强行推行委托代建。这违背了责权统一的原则,导致权责边界难以划清,项目投资、进度、安全、质量难以控制,增加了监管协调难度,铁总既是规则制定人,又是建设管理人(既是裁判员又是运动员),无法引入社会投资人,无法解决项目资本金缺口问题,不利于培养地方铁路专业队伍,影响地方铁投公司可持续发展。

    二是地方出资压力进一步增大。目前,铁路总公司逐渐减少对新建铁路出资比例,地方政府由过去单纯的股权管理,向项目前期工作和项目融资、投资、建设等全流程管理转变。各省地方控股项目不断增多,项目资本金比例不断提高,甚至个别项目由地方全额出资建设,把投融资压力向地方转嫁,地方财力难以承担。

    三是合资铁路亏损进一步加剧。由于受路网限制、运量不足,以及合资铁路公司治理不规范、收入成本核算不透明、委托运营费不合理等多种因素影响,导致铁路项目持续亏损。高标准、高质量、高成本建设的高铁投运后,缓解了路网的运输矛盾,解放了既有线的运力,提高了路网的效率和效益,但各种违背市场规律的行为挤压了合资铁路和地方控股项目的生存空间,已严重影响到地方铁路公司的生存和发展。

    四是政府付费PPP模式受限。为控制地方政府举债规模,国家对PPP项目政策开始收紧,一些欠发达地区受财力限制,地方政府无力按照PPP方式给予铁路项目可行性缺口补贴,无法保证社会投资人收益,制约了社会资本进入铁路项目。社会投资人参与项目的信心不足,项目融资成本上升,融资难度急剧增大。

    五是土地开发缺乏可操作性政策支持。地方政府在铁路建设中承了担征地拆迁任务,现在又要拿出土地,存在一定难度。地方政府希望通过土地的收益弥补铁路项目资本金不足,铁总希望土地开发收益弥补经营亏损,相互矛盾,政策不明,操作难度大。

    三、培育可持续发展能力

    与会代表认真思考,对铁路建设及地方铁路公司可持续发展提出了许多好的建议和对策:

    一是发挥优势做实做强,抓住控股铁路主导权。

    要发挥国有投资公司的资本优势,通过产业培育、资源整合、资本运作提升地方铁路投资公司的核心竞争力。做实,就是要坚持对地方控股铁路项目主导权,真正落实项目建设管理运营的主体地位,这是地方铁路投资公司的立身之本,也是未来的发展基础。做强,就是在未来的铁路建设运营中,注重质量,提升效益,激发活力,增强后劲。

    掌握了主导权,地方铁路公司就能对项目投资、建设、管理、运营全过程进行有效管控,能够引入社会资本,有效控制投资、保证质量、加快进度,自主运营,提升效益,更好的保障地方权益。通过对控股项目建管模式进行创新,采用“资本金投资+EPC”的PPP+新模式,引入央企投资,既缓解了地方筹资压力问题,也调动了央企参与的积极性。地方铁投公司在项目管理上唱主角,自主负责项目建设,实现了投资、建设、管理、使用四位一体,提高了管理效率,锻炼了队伍;建设单位发挥资金、技术、人才、管理优势,保证工程投资可控,质量优良。事实证明,地方控股建设运营管理效率更高,市场化程度更高,成本更低,社会力量参与的愿望更强。目前中国中铁、中国铁建、中国建筑、中电建等大型央企的铁路投资公司参与投资、建设铁路的积极性都比较高。央企能够发挥自身的优势,积极参与运营管理,共同探索股权托管新模式。通过股权管理模式的改革,共同促进合资铁路运管模式的改革发展。

    在抓好工程建设的同时,一定要高度重视征地拆迁工作,一是要密切配合地方征拆管理部门,确定征拆费用包干原则,落实建设、设计、监理与地方政府、被征拆人五方协调机制,确保征拆费用可控,保障群众合法权益。二是要继续反映、解决铁总在《意见》中提出的地方征拆资金不能足额计入股份的问题,保障地方合法权益。三是要切实要求各设计院扎实做好土地及地面附着物的勘测工作,做足做实概算中的征拆费用,制定责任制度,防止征拆费用超概。

    二是深化企业改革,打造公司治理运营新高地。

    在国企改革的关键时期,要积极投身到铁路体制改革中,以积极的姿态,发挥地方铁路投资公司的优势,按照十九大精神积极推进铁路系统改革。坚持问题导向,突破体制机制束缚,深入研究混改方案,统筹考虑职业经理人、薪酬体系、激励约束机制三项改革,激发活力,催生动力,提高企业的竞争力。抓好国有资本投资运营公司试点改革,按照国有资本投资运营公司的定位,做好方案设计,抓好各项配套措施的落实,确保改革取得实效。

    三是拓宽融资渠道,构建高效融资体系。

    面对巨大的筹资压力,我们要敢于突破,创新融资方式,形成国家投资、地方筹资、社会融资相结合的多渠道、多层次的铁路投融资体系,为铁路项目建设提供源源不断的资金。一要创新开展PPP+模式。利用PPP+模式引入大型央企,建立新的融资平台筹措铁路建设资金;二要大力争取地方政府支持。发挥出资人的作用,当好参谋助手,争取财政资金的持续供应;三要加大直接融资比例。充分运用好六大通道,包括企业债、中期票据、私募债、短融、超短融、公司债,降低融资成本;四要发挥铁路基金功能。加快基金组建步伐,通过提高基金运作水平吸引社会资本,壮大基金规模,支持铁路建设;五要开辟产融结合的新阵地。通过股权转让、上市等资本运作,盘活存量股权,推动铁路项目资产证券化。

    四是培育造血功能,形成多元发展新格局。

    要高度重视多元化发展问题,努力形成“一主多辅”的多元发展业务架构。在坚持做大铁路主业的基础上,以主业带动辅业,以辅业反哺主业,这是地方铁路投资公司增加收入、维持经营的现实需要。一要着力培育壮大高铁与经济深度融和发展的新业态。要以高铁站区综合开发为载体,发展站区经济,引导和推动现代物流、商贸金融、电子商务、旅游餐饮等关联产业聚集和规模发展,努力形成品牌效应和规模效益;二要加大土地开发力度。加快实施站场相邻区域土地综合开发,高度重视城市规划与铁路枢纽(站场)的无缝衔接;三要大力发展基金、矿产资源等多元化经营业务,创收增效,增强自主发展能力。也可考虑将各自省内暂不具备开发条件的国有矿权集中注入地方铁路投资公司,用于融资抵押增信。
 
 
                                      国有投资公司专业委员会秘书处
                                            2017年11月24日

 
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信息来源: 2017-11-24

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