2017年12月12日星期二
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“散乱污”治理:什么条件下可以“一刀切”?
 
  政府作为法律执行者与政策制定者,则需站在超脱和中立的立场,在法律授权范围之内,充分考虑和权衡社会各方不同利益,作出合法且尽可能均衡的环保决策。

  近年,我国出现较为严重的环境污染问题,特别在北方一些地区,秋冬季持续大气重污染。对此,各级政府予以高度重视,采取一系列措施遏制环境恶化。

  继2013年国务院印发国发〔2013〕37号《大气污染防治行动计划》后,今年2月,环保部等机关联合发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》(下称《2017工作方案》),以其地区特点,对大气污染有针对性防治,“散乱污”治理被作为其主要任务之一。

  整治行动取得一些成效,但大气污染的严峻局面还没有得到根本好转。截至6月底,京津冀及周边地区28个城市核查出“散乱污”企业17.6万家,环保部要求,对无法升级改造达标排放的企业,9月底前一律关闭。

  8月,环保部等机关又联合下发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》,其中对“散乱污”企业的治理仍为重点内容。可以预见,在大气污染局面获得根本好转前,针对“散乱污”企业的治理力度将不断加码。
 
  “散乱污”界定需明确标准

  在治理形势日趋严格的背景下,对何谓“散乱污”至今尚未出台相关文件作出准确界定。

  《2017工作方案》提到,“相关地方各级政府对不符合产业政策、当地产业布局规划,污染物排放不达标,以及土地、环保、工商、质监等手续不全的‘小散乱污’企业,依法依规开展专项取缔行动”。
 
  各地对“散乱污”企业界定多有不同,如《河北省集中整治“散乱污”工业企业专项实施方案》规定,“散乱污”企业指“不符合产业政策,不符合当地产业布局规划,未办理工信、发改、土地、规划、环保、工商、质监、安监、电力等相关审批手续,不能稳定达标排放的企业”。

  这一界定仍有不明之处,比如,若“散乱污”企业必须同时具备“不符合产业政策与布局规划”、“未办理相关审批手续”、“不能稳定达标排放”三大要件,则企业范围将大大缩小;若仅需具备其中一项,则范围将扩大。

  在定义不明的情况下,一些地方在治理过程中,或基于达成政策目标考虑,或因对法律理解有偏颇之处,治理中出现所谓“一刀切”的现象。而由于各方对“一刀切”本身界定也存有不同,当前对是否存在、以及应否实施“一刀切”做法也存在争议。

  有评论认为,这是某些利益相关方为维护自身的既得利益,借助舆论影响来指摘执法。治理行动客观上的确导致较大范围企业关停,从结果角度看,质疑者的指摘似乎有着客观事实依据;但从执法角度看,只要是针对违法企业,即应进行查处,该关停的关停,该治理的治理,关停范围大小不仅不影响执法行动的合法性,还恰恰说明执法机关在严格执法。

  “一刀切”争议实质

  确实,如果只是对真正违反法律的企业进行治理,并不存在问题,针对违法者的“一刀切”完全合法,并且应该实施。

  相反,如果出现为达成一段时期的环保政策目标,不管企业违法与否,对某一行业或地域企业实施全面关停,这种“一刀切”就值得商榷。

  深入地看,争议之所以存在,除了一些人的现实利益因治理行动而受到影响外,根本在于,任何环保治理行动事实上都涉及到一些不可避免的矛盾关系。然而,人们对这些矛盾关系该如何处理缺乏充分的认识。

  这些矛盾关系包括:

  首先,经济发展与环境保护的关系。经济发展是社会普遍追求,也是公众利益所在,因此各个国家与地区都积极发展经济。但经济发展一定程度上会导致环保问题,特别是在工业化中前期,甚至可能直接以牺牲环境为代价。从而,在一定范围内,面临着到底是追求经济发展,还是追求环境保护这一“貌似不可调和”的矛盾。

  其次,当前与长远的关系。对一个地方而言,如果着眼于当前利益,经济发展通常符合需要,特别在较不发达的地区,经济发展是地方政府的首要目标,环保则在其次。但从长远看,当前经济发展所获取的收益,将来可能需要付出比所得多出数倍甚至更大的代价弥补。

  再次,从业者与一般公众的关系。从一般公众的利益着眼,“散乱污”治理当然是必要和有利的,但对从业者而言,势必会影响相关企业主的利益和相关行业和企业工人等群体利益。

  在上述种种矛盾关系下,“散乱污”治理出现不同声音是合乎逻辑也是必然的,公众对此大可冷静视之,不必口诛笔伐。

  当然,政府作为法律执行者与政策制定者,则需站在超脱和中立的立场,在法律授权范围之内,充分考虑和权衡社会各方不同利益,作出合法且尽可能均衡的环保决策。

  以法治思维治理“散乱污”

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职”。

  在环保领域,这一要求同样适用。也就是说,各级政府与环保机关也要严格履行环境保护职责,“依法”对当前的“散乱污”现象实施治理。

  按照法治的思维开展“散乱污”企业治理工作,具体建议有以下几条:
 
  一是坚持依法治理,做到相关政策具有法律依据和授权。

  对行政机关而言,法定职责必须为、法无授权不可为是依法行政的基本要求。各级政府与环保机关在“散乱污”治理过程中,应处理好政策与法律的关系。实施法律时,出台一定的政策文件;而不是脱离法律,形成只依政策治理的局面。要坚持以法律作为政策的权力渊源,制定政策具有法律依据。在法律有规定的情形下,按法律规定办理,政策内容不得超越法律授权,也不得违反法律的明确规定。

  二是明确界定何谓“散乱污”及企业的内涵外延。对影响环境的“散乱污”企业进行治理是环境保护的必然要求,但在实施治理过程中,首先要明确何谓“散乱污”,哪些企业属于“散乱污”。

  目前,对“散乱污”缺少严谨和明确的界定,一些地方甚至任意指定某些企业属于“散乱污”并实施治理,为此,应该依法界定并向社会公布“散乱污”内涵,明确其构成要件,进而确定哪些属于“散乱污”企业。

  三是严格按照法律规定的措施进行治理。在界定企业所属后,各级政府和环保机关还需遵循严格准确执法的要求,采取法律所规定的手段和措施实施治理行动。

  对“散乱污”企业实施治理,不是因其被列入“散乱污”范围,而是针对其违法行为依法采取相应的措施。对于那些本身没有违法之处,只是因政策变化而不符合当前环保要求的企业,不宜采取制裁性手段予以治理。也就是说,在依法治理的意义上,对所有违法企业都应实施“一刀切”,只不过,这一刀应是法律之刀,而非没有法律依据的乱刀。

  四是采取积极稳妥的方法开展治理工作。在法治理念下,任何主体都应受到平等对待,即使作为执法对象,其待遇也应是平等的。

  对行政机关而言,执法行动的开展也存在方法与策略问题,一方面要严格执法,另一方面要讲究执法策略,积极稳妥地推进执法,不宜在不必要时采取僵化生硬的执法行动,徒然增加执法成本,降低执法效率。

  同时,政府作为公共机构,本身承担解决就业和民生问题的职责,应将“散乱污”治理与民生保障予以综合考虑。

  五是严格实行责任追究制度。在某些范围和领域内,“散乱污”企业大规模存在的确有历史原因,不过,很多情形下,这一现象的形成,与行政机关不作为有密切关系。这也是质疑者的观点之一:为何当初开办时,政府没有提出环保等方面的相关要求,现在以此为由进行取缔。

  尽管此理由不能改变“散乱污”行为的违法性,但从依法行政角度,也说明执法者一度违背了“法定职责必须为”的要求。

  因此,对行政机关及其工作人员的失职必须进行追责,追责不仅仅是对失职者的惩戒,更警示其他执法者要依法行政,也有利于消解治理对象的不满,对当前治理工作有推动作用,同时有利于减少“散乱污”现象死灰复燃的可能性。

  (作者为中国政法大学法学院副教授)
 
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信息来源:财经杂志 2017-12-05

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